Menu

Uitgelicht: streekintercommunales in Vlaanderen

Veel gemeentes werken voor bepaalde diensten samen - denk bijvoorbeeld aan de afvalintercommunales. Vlaanderen is op dat vlak een internationaal voorbeeld. Maar hoe is die samenwerking ontstaan en wat houdt die juist in? We bespreken dit aan de hand van het fenomeen van streekontwikkelingscommunales.

22-10-2020 - door Karen Alderweireldt, Christof Delatter

Samenwerken voor streekontwikkeling

De ontstaansperiode van de streekontwikkelingsintercommunales situeert zich in de jaren zestig en begin de jaren zeventig van de vorige eeuw. De belangrijkste drijfveer voor de oprichting van een intergemeentelijk samenwerkingsverband voor streekontwikkeling lag in het realiseren van de economische ontwikkeling in de streek.

De wetgeving rond de economische expansie heeft gemeenten er in belangrijke mate toe aangezet hun krachten te bundelen om de eigen streekproblemen aan te pakken en hun regio een belangrijke economische impuls te geven. De streekontwikkelingsintercommunales concentreerden zich in die periode dan ook hoofdzakelijk op de aanleg en uitrusting van bedrijventerreinen en het aantrekken van bedrijven en dus werkgelegenheid naar de regio.

De ontwikkeling van die activiteit hangt nauw samen met de economische evolutie: bij een sterke groei neemt de vraag naar vestigingsplaatsen toe. Sommige samenwerkingsverbanden beperkten zich niet tot het uitrusten van bedrijventerreinen, maar gingen daarenboven over tot de constructie van gebouwen en de verhuur van gebouwen aan bedrijven.

Streekintercommunales verschillen wel

Het schaalvoordeel dat door de samenwerking van verschillende gemeenten was ontstaan, bood het bijkomende voordeel dat er een snelle en uitgebreide kennisopbouw mogelijk was die nieuwe initiatieven vergemakkelijkte. Naast de kernactiviteit, het realiseren van economische ontwikkeling in de streek, breidden de streekontwikkelingsintercommunales op vraag van hun vennoten langzamerhand hun activiteiten uit naar onder andere sociale verkavelingen en sociale huisvesting, momenteel eerder het bescheiden woonsegment.

De activiteiten op dat gebied zijn allemaal terug te voeren op de opdrachten die voortkomen uit de wet op de economische expansie, overgegaan in het huidige decreet ruimtelijke economie of het decreet grond- en pandenbeleid. Ook de wooncode en het decreet grond- en pandenbeleid bieden gemeenten decretale mogelijkheden om diensten op een intergemeentelijke manier aan te pakken. Hierin worden streekontwikkelingsintercommunales aangeduid als wettelijke actor op die beleidsdomeinen.

De aard van de streekontwikkelingsintercommunales in Vlaanderen verschilt wel nog steeds sterk. Het aantal deelnemende gemeenten varieert van 9 tot 54 met een aantal inwoners dat gaat van ongeveer 190.000 tot bijna 1.050.000. Daarnaast kennen de intergemeentelijke samenwerkingsverbanden grote verschillen op het vlak van de activiteiten die ze uitoefenen. Ze zijn bijna allemaal geëvolueerd naar volwaardige dienstverlenende verenigingen waarbij de betrokkenheid en inbreng van hun lokale besturen voorop staat.

De dienstverlenende verenigingen hebben een ondersteunende opdracht, eventueel voor verschillende gemeentelijke beleidsdomeinen. De steekontwikkelingsintercommunale is dus een technisch verlengstuk voor de gemeenten en geen beleidsinstrument. Niet elk samenwerkingsverband biedt evenwel al die diensten aan. Er bestaan sterke regionale verschillen, die historisch gegroeid zijn naargelang de behoeften van een regio.

Zo biedt een groot aantal streekontwikkelingsintercommunales stedenbouwkundige, milieu- en duurzaamheidsgebonden, juridische en technische ondersteuning aan aan zijn gemeentebesturen. Ook projectbegeleiding, diensten rond intergemeentelijke omgevingshandhaving, regionale mobiliteitsaspecten en diensten binnen de sociaal-culturele of welzijnswerking en interregionale werking behoren tot de mogelijkheden. De gemeenschappelijke interne diensten voor preventie en bescherming op het werk vinden hun grond in de wet preventie en bescherming op het werk.

De diverse diensten die worden aangeboden zijn allen ontstaan op vraag van de aangesloten lokale besturen en vinden vaak hun oorsprong in regelgeving waarin de gemeenten of intergemeentelijke samenwerkingsverbanden als actor worden genoemd.

Gezamenlijk aanbieden van personeel

Een dienstverlening van de streekontwikkelingsintercommunales concentreert zich op het gemeenschappelijk inzetten van (inter)gemeentelijk personeel. In gezamenlijk personeel voorzien is een activiteit die zich bij uitstek enkel op het gemeentelijke niveau kan situeren. Hierin zijn intergemeentelijke samenwerkingsverbanden, als verlengstuk van hun leden, uniek. Intergemeentelijk personeel aanstellen dat in de gemeenten zelf kan worden ingezet, gebeurt op basis van diverse decretale gronden.

Zo kunnen intergemeentelijke stedenbouwkundige ambtenaren aangesteld worden op basis van de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening. Intergemeentelijke omgevingshandhavingsambtenaren worden eveneens door de gemeenteraad aangesteld op basis van de Vlarem-regelgeving, de Codex Ruimtelijke Ordening en het decreet omgevingsvergunning en handhaving. Gemeenten kunnen een gemeenschappelijke interne dienst voor preventie en welzijn op het werk inrichten op basis van de mogelijkheden in de Codex Welzijn op het Werk.

De dienstverlening door de dienstverlenende samenwerkingsverbanden wordt veelal aangeboden via de figuur van het kostendelende verlengstuk. Een kostendelende vereniging wordt immers opgericht om de uitgaven die de deelnemers hebben, gezamenlijk te maken. Die diensten werken in opdracht en onder de voorwaarden bepaald door de aangesloten deelnemers. Gemeenten weten op voorhand op basis van forfaitaire parameters hoeveel zij voor een specifieke dienstverlening zullen moeten bijdragen.

Zo worden de parameters veelal berekend op basis van objectieve factoren als inwonerstal, aantal werknemers, aantal (milieubelastende) ondernemingen… Hierdoor kunnen lokale besturen op basis van hun aandeel in de gemeenschappelijke kosten op een evenwichtige en duidelijk vooraf in te schatten manier deelnemen in de kostendelende vereniging, en kan het gemeenschappelijke personeel op een evenwichtige wijze ingezet worden ten behoeve van deze gemeenten.

Vrije keuze om diensten af te nemen

In tegenstelling tot opdrachthoudende verenigingen kan bij dienstverlenende verenigingen, zoals de streekintercommunales, niet gewerkt worden met het principe van de beheersoverdracht. Voor de wettelijk of decretaal opgelegde taken waarbij de gemeente of het intergemeentelijk samenwerkingsverband als actor wordt genoemd, houdt dat in dat een lokaal bestuur hierdoor steeds de keuze heeft om de dienstverlening zelf intern uit te voeren, dan wel om ze via in house (zonder formele overheidsopdracht) te laten uitvoeren door zijn verlengstuk, de dienstverlenende vereniging, waarin de gemeente als vennoot participeert.

Dat is fundamenteel anders bij het principe van beheersoverdracht dat vasthangt aan de opdrachthoudende verengingen. Daar wordt het beheer, zijnde de uitvoering van een activiteit of dienstverlening, overgedragen aan de opdrachthoudende vereniging. Voor alle duidelijkheid: het beleid over die dienstverlening blijft steeds in handen van het lokale bestuur zelf. De gemeente heeft door de beheersoverdracht enkel niet meer de vrije keuze om de activiteit intern zelf uit te voeren, de uitvoering ligt uitsluitend bij zijn verlengstuk, de opdrachthoudende vereniging.

Bij de dienstverlening door de dienstverlenende verenigingen blijft een gemeente die keuze wel hebben. Zo kan een lokaal bestuur de keuze maken om de uitvoering van een bepaalde activiteit volledig zelf uit te voeren, ze volledig over te laten aan zijn dienstverlenende vereniging of zelfs een combinatie te maken door een deel zelf en een deel via de dienstverlenende vereniging op te nemen.

Kenmerkend voor de intergemeentelijke samenwerking is dat het beleid steeds in handen blijft van het lokale bestuur zelf en dat gemeenten - als ze een beroep doen op de dienstverlening van hun verlengstuk - steeds nauw betrokken zijn bij de beslissingen over de uitvoering van de aangeboden dienstverlening door hun intergemeentelijke samenwerkingsverbanden. Lokale besturen zijn dus volledig vrij in de keuze om al dan niet diensten af te nemen bij de dienstverlenende vereniging waar ze vennoot zijn.

Conclusie voor streekontwikkeling

Het decreet lokaal bestuur vraagt dat gemeenteraadsbeslissingen tot toetreding aan of verlenging van een intergemeentelijk samenwerkingsverband gebaseerd zijn op een onderzoek, in voorkomend geval vergelijkend, van diverse mogelijke beheersvormen. Dat betreft evenwel geen voorafgaande overheidsopdracht. Die verplichting is niet nieuw, en stond destijds ook al in het decreet intergemeentelijke samenwerking.

Wat dienstverlenende verenigingen betreft is het niet evident om een vergelijkend onderzoek te doen over mogelijke verschillende beheersvormen, aangezien zich in feite geen diverse beheersvormen aanbieden. De dienstverlening die wordt aangeboden door de streekontwikkelingsintercommunales vindt zijn grond in wettelijke of decretale regelgeving, en het aanbieden van gemeenschappelijk personeel is een activiteit die zich bij uitstek binnen de gemeentelijke bevoegdheid afspeelt.

Bijkomend is de gemeente steeds vrij om al dan niet te kiezen voor de specifieke dienstverlening van zijn dienstverlenende vereniging. Een gemeente heeft immers de keuze die dienstverlening ook zelf uit te oefenen. Voor de wettelijk of decretaal opgelegde taken waarbij de gemeente of het intergemeentelijk samenwerkingsverband als actor wordt genoemd, is de gemeente steeds vrij te kiezen die zelf uit te voeren, via zijn verlengstuk of door een combinatie van beide te maken.

En als het over dienstverlening gaat die niet wettelijk of decretaal aan de gemeente als actor is toegewezen, kan de gemeente ook de keuze maken (een deel van) de activiteiten via een overheidsopdracht uit te besteden en uit te voeren in nauwe samenwerking met marktspelers.

Meer informatie? Check dan onze publicatie Intergemeentelijke samenwerking.

Ook interessant

Bestuur & organisatie, Communicatie & informatie, Cultuur & vrije tijd, Omgeving

Civic Crowdfunding, een handboek voor Changemakers

Growfunding

Bestel

Bestuur & organisatie

Codex Maatschappelijke Dienstverlening | 5de editie

Bestel

Bestuur & organisatie

Codex Lokaal Bestuur | 5de editie

Bestel

Bestuur & organisatie

Codex overheidsopdrachten | Editie 2020

Steven Van Garsse

Bestel

Bestuur & organisatie

Thematisch cahier Het dagboek der werken

Ellen Wouters

Bestel

Bestuur & organisatie

Lokaal en circulair werken aan de toekomst

Bestel