Hof van justitie, grote kamer, 22 november 2022 In de gevoegde zaken C‑37/20 (WM) en C‑601/20 (SOVIM SA) tegen Luxembourg business registers
Partijen: WM en SOVIM SA tegen Luxembourg business registers
President: K. Lenaerts
Advocaat-generaal: G. PITRUZZELLA
Prejudiciële vraag – UBO-register – voorkoming van witwassen en terrorismefinanciering – Artikelen 7 en 8 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie – bescherming van persoonsgegevens – minimale gegevensverwerking
[…]
Beantwoording van de prejudiciële vragen
Eerste vraag in zaak C‑601/20
34 Met zijn eerste vraag in zaak C‑601/20 wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 1, punt 15, onder c), van richtlijn 2015/849 geldig is in het licht van de artikelen 7 en 8 van het Handvest, voor zover bij deze bepaling artikel 30, lid 5, eerste alinea, onder c), van richtlijn 2015/849 zo is gewijzigd dat in de aldus gewijzigde versie van dit artikel is bepaald dat de lidstaten ervoor moeten zorgen dat de informatie over de uiteindelijk begunstigden van binnen hun grondgebied opgerichte vennootschappen en andere juridische entiteiten in alle gevallen voor elk lid van de bevolking toegankelijk is.
[…]
37 Artikel 30, lid 5, eerste alinea, onder c), van de gewijzigde richtlijn 2015/849 verplicht de lidstaten ervoor te zorgen dat de informatie over de uiteindelijk begunstigde in alle gevallen toegankelijk is voor „elk lid van de bevolking”, terwijl de tweede alinea bepaalt dat de aldus bedoelde personen toegang krijgen tot „ten minste de naam, de geboortemaand en het geboortejaar, de woonstaat en de nationaliteit van de uiteindelijk begunstigde, alsmede tot de aard en omvang van het door de uiteindelijk begunstigde gehouden economische belang”. Artikel 30, lid 5, derde alinea, voegt daaraan toe dat „[d]e lidstaten [...] onder in het nationale recht vast te stellen voorwaarden toegang [kunnen] verlenen tot aanvullende informatie aan de hand waarvan de uiteindelijk begunstigde kan worden geïdentificeerd”, die „ten minste de geboortedatum of de contactgegevens [bevat], overeenkomstig de regels inzake gegevensbescherming”.
[…]
41 Wat de ernst van deze inmenging betreft, moet worden opgemerkt dat voor zover de aan de leden van de bevolking ter beschikking gestelde informatie betrekking heeft op de identiteit van de uiteindelijk begunstigde en op de aard en omvang van zijn economische belangen in vennootschappen en andere juridische entiteiten, die informatie het mogelijk kan maken een profiel op te maken met bepaalde persoonlijke identificatiegegevens – waarvan de omvang afhangt van de opzet van het nationale recht –, de financiële situatie van de betrokkene en de economische sectoren, landen en specifieke ondernemingen waarin hij heeft geïnvesteerd.
42 Daarbij komt dat het inherent is aan een dergelijke terbeschikkingstelling van die informatie aan de leden van de bevolking dat deze dan toegankelijk is voor een potentieel onbeperkt aantal personen, zodat een dergelijke verwerking van persoonsgegevens, ook personen die om redenen die geen verband houden met de door die maatregel nagestreefde doelstelling, informatie wensen te verkrijgen over de situatie, in het bijzonder op materieel en financieel gebied, van een uiteindelijk begunstigde, in staat stelt om zich vrijelijk toegang tot die informatie te verschaffen (zie naar analogie arrest van 1 augustus 2022, Vyriausioji tarnybinės etikos komisija, C‑184/20, EU:C:2022:601, punten 102 en 103). Dit is des te gemakkelijker wanneer, zoals in Luxemburg, de betrokken gegevens op internet kunnen worden geraadpleegd.
43 Bovendien worden de mogelijke gevolgen voor de betrokkenen van een eventueel misbruik van hun persoonsgegevens nog verergerd door het feit dat deze gegevens, wanneer zij eenmaal ter beschikking van de leden van de bevolking zijn gesteld, niet alleen vrijelijk kunnen worden geraadpleegd, maar ook kunnen worden opgeslagen en verspreid, en dat het voor deze personen in geval van dergelijke opeenvolgende verwerkingen des te moeilijker of zelfs illusoir wordt zich doeltreffend tegen misbruik te verdedigen.
44 Derhalve vormt de in artikel 30, lid 5, eerste alinea, onder c), van de gewijzigde richtlijn 2015/849 bedoelde toegang van de leden van de bevolking tot informatie over uiteindelijk begunstigden een ernstige inmenging in de in de artikelen 7 en 8 van het Handvest gewaarborgde grondrechten (zie naar analogie arrest van 1 augustus 2022, Vyriausioji tarnybinės etikos komisija, C‑184/20, EU:C:2022:601, punt 105).
[…]
Door de Unie erkende doelstelling van algemeen belang
55 De gewijzigde richtlijn 2015/849 heeft volgens de bewoordingen van artikel 1, lid 1, ervan ten doel het gebruik van het financiële stelsel van de Unie voor het witwassen van geld en terrorismefinanciering te voorkomen. In dit verband preciseert overweging 4 van richtlijn 2018/843 dat het nastreven van deze doelstelling slechts doeltreffend kan zijn als de omgeving vijandig is voor criminelen, en dat meer algemene transparantie van het economische en financiële klimaat van de Unie een krachtig afschrikkend effect zou kunnen hebben.
56 Wat meer in het bijzonder de doelstelling van de toegang van de leden van de bevolking tot informatie over uiteindelijk begunstigden betreft, die is ingevoerd bij artikel 1, punt 15, onder c), van richtlijn 2018/843, vermeldt overweging 30 van deze richtlijn dat een dergelijke toegang om te beginnen „ook meer onderzoek van informatie door de maatschappij mogelijk [maakt], onder meer door de pers of maatschappelijke organisaties, en [bijdraagt] [...] tot het behoud van het vertrouwen in de integriteit van zakelijke transacties en het financiële stelsel”. Vervolgens kan de toegang in kwestie „bijdragen aan de bestrijding van misbruik van vennootschappen en andere juridische entiteiten en juridische constructies voor het witwassen van geld en terrorismefinanciering, zowel door onderzoeken vooruit te helpen als door reputatie-effecten, doordat iedereen die transacties kan aangaan, op de hoogte is van de identiteit van de uiteindelijk begunstigden ervan”. Ten slotte bevordert deze toegang „de tijdige en doeltreffende beschikbaarheid van informatie voor zowel financiële instellingen als autoriteiten, met inbegrip van autoriteiten van derde landen, die betrokken zijn bij de bestrijding van dergelijke delicten” en „zou [de toegang] ook helpen bij onderzoeken naar witwassen van geld, daarmee verband houdende basisdelicten en terrorismefinanciering”.
58 Hieruit volgt dat de Uniewetgever, door te voorzien in de toegang van de leden van de bevolking tot informatie over uiteindelijk begunstigden, beoogt het witwassen van geld en de financiering van terrorisme te voorkomen door via een grotere transparantie een omgeving te creëren die minder gemakkelijk daartoe kan worden gebruikt.
59 Deze doelstelling vormt een doelstelling van algemeen belang die zelfs zware inmengingen in de door de artikelen 7 en 8 van het Handvest gewaarborgde grondrechten kan rechtvaardigen (zie in die zin arrest van 21 juni 2022, Ligue des droits humains, C‑817/19, EU:C:2022:491, punt 122 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
[…]
Passend, noodzakelijk en evenredig karakter van de betrokken inmenging
[…]
67 Ten eerste zij vastgesteld dat de toegang van de leden van de bevolking tot informatie over uiteindelijk begunstigden geschikt is om bij te dragen tot de verwezenlijking van de in punt 58 van het onderhavige arrest genoemde doelstelling van algemeen belang, die erin bestaat het witwassen van geld en de financiering van terrorisme te voorkomen, aangezien het publieke karakter van deze toegang en de daaruit voortvloeiende grotere transparantie bijdragen tot het creëren van een omgeving die minder gemakkelijk kan worden gebruikt voor dergelijke doeleinden.
68 Ten tweede verwijzen de Raad en de Commissie, om aan te tonen dat de inmenging als gevolg van de toegang van de leden van de bevolking tot informatie over uiteindelijk begunstigden strikt noodzakelijk is, naar de effectbeoordeling bij het voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van richtlijn (EU) 2015/849 inzake de voorkoming van het gebruik van het financiële stelsel voor het witwassen van geld of terrorismefinanciering en tot wijziging van richtlijn 2009/101/EG (COM(2016) 450 final), dat ten grondslag ligt aan richtlijn 2018/843. Volgens die instellingen stelde artikel 30, lid 5, eerste alinea, onder c), van richtlijn 2015/849, in de versie die gold vóór de wijziging ervan bij richtlijn 2018/843, de toegang van eenieder tot informatie over de uiteindelijk begunstigden afhankelijk van de voorwaarde dat deze een „legitiem belang” kon aantonen, maar was in die effectbeoordeling vastgesteld dat het ontbreken van een uniforme definitie van dit begrip „legitiem belang” praktische moeilijkheden had opgeleverd, zodat was geoordeeld dat de geschikte oplossing erin bestond die voorwaarde te schrappen.
69 Bovendien benadrukken het Parlement, de Raad en de Commissie in hun schriftelijke opmerkingen, onder verwijzing naar met name overweging 30 van richtlijn 2018/843, dat de toegang van de leden van de bevolking tot informatie over uiteindelijk begunstigden, zoals bepaald in de gewijzigde richtlijn 2015/849, een afschrikkend effect heeft, meer onderzoek mogelijk maakt en het voeren van onderzoeken – ook door de autoriteiten van derde landen – faciliteert, en dat deze gevolgen niet op andere wijze kunnen worden bereikt.
70 Ter terechtzitting werd de Commissie gevraagd of zij, om het risico te ondervangen dat de verplichting voor elke persoon of organisatie om een „legitiem belang” aan te tonen, zoals oorspronkelijk bepaald in richtlijn 2015/849, wegens verschillen in de definitie van dat begrip in de lidstaten zou leiden tot buitensporige beperkingen van de toegang tot informatie over uiteindelijk begunstigden, de mogelijkheid had overwogen om een uniforme definitie van dat begrip voor te stellen.
71 In antwoord op deze vraag heeft de Commissie opgemerkt dat het criterium van het „legitiem belang” een begrip is dat zich moeilijk leent voor een juridische definitie en dat zij weliswaar de mogelijkheid heeft overwogen om een uniforme definitie van dit criterium voor te stellen, maar dat zij daar uiteindelijk van had afgezien omdat het criterium, ook al is het gedefinieerd, moeilijk toepasbaar blijft en de toepassing ervan tot willekeurige beslissingen kan leiden.
72 Dienaangaande moet worden vastgesteld dat het feit dat het moeilijk kan zijn om nauwkeurig vast te stellen in welke gevallen en onder welke voorwaarden publieke toegang tot informatie over de uiteindelijk begunstigden mogelijk is, niet kan rechtvaardigen dat de Uniewetgever bepaalt dat alle leden van de bevolking toegang hebben tot deze informatie (zie naar analogie arrest van 5 april 2022, Commissioner of An Garda Síochána e.a., C‑140/20, EU:C:2022:258, punt 84).
[…]
77 Ten derde moet, wat de elementen betreft die zijn aangevoerd om aan te tonen dat de betrokken inmenging evenredig is, met name dat de toegang van de leden van de bevolking tot informatie over uiteindelijk begunstigden, waarin artikel 30, lid 5, van de gewijzigde richtlijn 2015/849 voorziet, is gebaseerd op een evenwichtige afweging tussen, enerzijds, het nagestreefde doel van algemeen belang en, anderzijds, de betrokken grondrechten, en dat er voldoende waarborgen zijn tegen de risico’s van misbruik, nog het volgende worden opgemerkt.
85 Voorts is het zo dat in vergelijking met een regeling als die van artikel 30, lid 5, van richtlijn 2015/849 in de versie van vóór de inwerkingtreding van richtlijn 2018/843, die naast de toegang van de bevoegde autoriteiten en bepaalde entiteiten voorzag in de toegang van elke persoon of organisatie die een legitiem belang kon aantonen, de bij laatstgenoemde richtlijn ingevoerde regeling, die voorziet in de toegang van de leden van de bevolking tot de informatie over de uiteindelijk begunstigden, leidt tot een aanzienlijk zwaardere aantasting van de door de artikelen 7 en 8 van het Handvest gewaarborgde grondrechten, zonder dat dit wordt gecompenseerd door de eventuele voordelen die deze laatste regeling ten opzichte van de eerste regeling zou kunnen bieden op het gebied van de strijd tegen het witwassen van geld en terrorismefinanciering (zie naar analogie arrest van 1 augustus 2022, Vyriausioji tarnybinės etikos komisija, C‑184/20, EU:C:2022:601, punt 112).
86 In die omstandigheden kunnen de facultatieve bepalingen van artikel 30, leden 5 bis en 9, van de gewijzigde richtlijn 2015/849 – die de lidstaten respectievelijk toestaan het beschikbaar stellen van informatie over uiteindelijk begunstigden afhankelijk te stellen van onlineregistratie en, in uitzonderlijke omstandigheden, te voorzien in uitzonderingen op de toegang van de leden van de bevolking tot die informatie – als zodanig niet aantonen dat er sprake is van een evenwichtige afweging tussen de nagestreefde doelstelling van algemeen belang en de in de artikelen 7 en 8 van het Handvest verankerde grondrechten, en evenmin dat er voldoende waarborgen bestaan die de betrokkenen in staat stellen hun persoonsgegevens doeltreffend te beschermen tegen het risico van misbruik.
[…]
Het Hof (Grote kamer) verklaart voor recht:
Artikel 1, punt 15, onder c), van richtlijn (EU) 2018/843 van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2018 tot wijziging van richtlijn (EU) 2015/849 inzake de voorkoming van het gebruik van het financiële stelsel voor het witwassen van geld of terrorismefinanciering, en tot wijziging van de richtlijnen 2009/138/EG en 2013/36/EU is ongeldig voor zover deze bepaling artikel 30, lid 5, eerste alinea, onder c), van richtlijn (EU) 2015/849 van het Europees Parlement en de Raad van 20 mei 2015 inzake de voorkoming van het gebruik van het financiële stelsel voor het witwassen van geld of terrorismefinanciering, tot wijziging van verordening (EU) nr. 648/2012 van het Europees Parlement en de Raad en tot intrekking van richtlijn 2005/60/EG van het Europees Parlement en de Raad en richtlijn 2006/70/EG van de Commissie zo heeft gewijzigd dat in de aldus gewijzigde versie van dit artikel 30, lid 5, eerste alinea, onder c), is bepaald dat de lidstaten ervoor moeten zorgen dat de informatie over de uiteindelijk begunstigden van binnen hun grondgebied opgerichte vennootschappen en andere juridische entiteiten in alle gevallen voor elk lid van de bevolking toegankelijk is.
NOOT
Hof van justitie verklaart de toegang tot de gegevens van het ubo-register voor elk lid van de bevolking ongeldig
Anneleen Van de Meulebroucke en Laurie Mortier, advocaten bij Eubelius.
Inleiding
Het Hof van Justitie (“het Hof” of “HVJ”) verklaarde op 22 november 2022 artikel 30, lid 5 van de Anti-witwasrichtlijn 2015/489 (“Vijfde Anti-witwasrichtlijn”), zoals gewijzigd bij artikel 1, punt 15 onder c Richtlijn 2018/843 ongeldig (gevoegde zaken nr. C-37/20 en nr. C-601/20) naar aanleiding van een prejudiciële vraag over het publiek toegankelijke karakter van het Luxemburgse UBO-register.
Het Hof oordeelde dat de onbeperkte toegang tot de persoonsgegevens in het UBO-register een ernstige inmenging vormt op het recht op privéleven (artikel 7 Handvest van de grondrechten van de Unie (“Handvest”)) en het recht op bescherming van persoonsgegevens (artikel 8 Handvest) en dat deze ernstige inmenging niet voldoet aan het proportionaliteitsbeginsel, het noodzakelijkheidsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel.
Het Hof vernietigde artikel 1, punt 15 onder c Richtlijn 2018/843, waardoor het oorspronkelijke artikel 30 lid 5 van de Anti-witwasrichtlijn herleeft. Publieke toegang tot het UBO-register is nu dus opnieuw slechts mogelijk voor wie een legitiem belang kan aantonen, zo verduidelijkte de communicatiedienst van het Hof in een eerder zeldzaam bericht van dien aard op 5 december 2022.[1]
[1] HvJ, Directie Communicatie, beoordeling van het arrest in de gevoegde zaken C-37/20 en C-601/20.
Juridisch kader: Korte historiek van de anti-witwasrichtlijnen
De Europese Unie voert al jaren een harde strijd tegen de witwasproblematiek en de financiering van terrorisme op haar grondgebied. Daartoe zag op 10 juni 1991 de Eerste Anti-witwasrichtlijn[2] het levenslicht. Deze richtlijn was de eerste van een reeks van tot nu toe zes anti-witwasrichtlijnen, die elk op steeds ingrijpendere wijze proberen de toenemende problematiek aan te pakken.
[2]
Richtlijn
(EU) 91/308/EEG van de Raad van 10 juni 1991 tot voorkoming van het
gebruik van het financiële stelsel voor het witwassen van geld (“Eerste
Anti-witwasrichtlijn”).
Die evolutie is duidelijk zichtbaar in de manier waarop de UBO-verplichtingen zijn gegroeid over de jaren heen. Waar de Eerste Anti-witwasrichtlijn louter de verplichting introduceerde voor bepaalde entiteiten om hun klanten en uiteindelijke begunstigden (“ultimate beneficial owner” of “UBO”) te identificeren, kreeg die identificatieverplichting doorheen de jaren[3] een preciezere invulling met toenemende verplichtingen zoals o.a. due-diligence plicht, transparantieplichten, enzovoort.
[3] Richtlijn 2001/97/EG van het Europees Parlement en de Raad van 4 december 2001 tot wijziging van Richtlijn 91/308/EEG van de Raad tot voorkoming van het gebruik van het financiële stelsel voor het witwassen van geld ("Tweede Anti-witwasrichtlijn”); Richtlijn 2005/60/EG van het Europees Parlement en de Raad van 26 oktober 2005 tot voorkoming van het gebruik van het financiële stelsel voor het witwassen van geld en de financiering van terrorisme (“Derde Anti-witwasrichtlijn”); Richtlijn (EU) 2015/849 van het Europees parlement en de Raad van 20 mei 2015 inzake de voorkoming van het gebruik van het financiële stelsel voor het witwassen van geld of terrorismefinanciering, tot wijziging van Verordening (EU) nr. 648/2012 van het Europees Parlement en de Raad en tot intrekking van Richtlijn 2005/60/EG van het Europees Parlement en de Raad en Richtlijn 2006/70/EG van de Commissie (“Vierde Anti-witwasrichtlijn”).
In 2015 dienden de lidstaten met de Vierde Anti-witwasrichtlijn een centraal register, het zogenaamde UBO-register, in te richten waarin (persoons)gegevens zijn te vinden over de uiteindelijke begunstigden van rechtspersonen.[4]
[4] Artikel 30 Vierde Anti-witwasrichtlijn.
Dat centraal register kon initieel slechts door bepaalde personen en/of entiteiten onder bepaalde voorwaarden worden geraadpleegd, met name (i) door de bevoegde autoriteiten en financiële inlichtingendiensten (zonder enige beperking), (ii) de meldingsplichtige entiteiten in het kader van een cliëntenonderzoek overeenkomstig hoofdstuk II van de Vierde Anti-witwasrichtlijn en (iii) alle personen of organisaties die daartoe een legitiem belang kunnen aantonen [5].
[5]
Artikel
30 lid 5 onder c) Vierde Anti-witwasrichtlijn.
Wanneer een persoon een legitiem belang kon aantonen, verkreeg hij toegang tot de naam, de geboortemaand en het geboortejaar, de nationaliteit en de woonstaat van de uiteindelijk begunstigde, en tot de aard en omvang van het door de uiteindelijk begunstigde gehouden economische belang [6]. Dat legitiem belang is nergens gedefinieerd noch verduidelijkt in de richtlijn.
[6] Artikel 30 lid 5 onder c) Vierde Anti-witwasrichtlijn.
In 2019 zag de Vijfde Anti-witwasrichtlijn het levenslicht, waarmee de Europese Unie een grote sprong nam richting verhoogde transparantie in de UBO-registers. Artikel 30 lid 5 van de Vierde Anti-witwasrichtlijn werd, via Richtlijn 2018/843, zo aangepast dat vanaf dan elke natuurlijke persoon of rechtspersoon toegang kan krijgen tot de informatie in het UBO-register louter door het indienen van een schriftelijk verzoek én zonder in dat verzoek een legitiem belang te moeten aantonen.[7] Vanaf dat moment was er met andere woorden een zeer brede en publieke toegang tot het UBO.
[7] Artikel 1 lid 16 onder d) Richtlijn (EU) 2018/843 van het Europees parlement en de Raad van 30 mei 2018 tot wijziging van Richtlijn (EU) 2015/849 inzake de voorkoming van het gebruik van het financiële stelsel voor het witwassen van geld of terrorismefinanciering, en tot wijziging van de Richtlijnen 2009/138/EG en 2013/36/EU (“Richtlijn 2018/843”).
Dit artikel verder lezen? Abonneer je dan nu op het Tijdschrift Privacy & Persoonsgegevens